Marie Permingeat

La Direction Générale de l’Agriculture et du Développement Rural de la Commission européenne a publié un rapport spécial sur le programme de développement rural européen LEADER, intitulé « Étude d’appui à l’évaluation des coûts et des avantages de la mise en œuvre de LEADER », qui souligne l’importance et l’efficacité de la mise en œuvre de ce programme en Europe.

La Direction Générale de l’Agriculture et du Développement Rural de la Commission européenne a publié une analyse approfondie de 198 pages pour déterminer si l’approche LEADER générait des avantages qui justifieraient les coûts et risques additionnels qui en découlent, en particulier par rapport aux programmes de dépenses généraux (descendants) de l’Union européenne. Ce rapport, publié un an après celui de la Cour des comptes européenne qui remettait en cause la mise en œuvre de ce programme, s’appuie cette fois-ci sur une approche d’évaluation mixte qui intègre des mesures quantitatives et techniques qualitatives avec des analyses menées à trois niveaux territoriaux, lui permettant de souligner la plus-value de ce programme.

Un rapport qui évalue l’impact de LEADER au-delà d’une approche strictement budgétaire  

Lancé en 1991, le programme LEADER – la politique de développement rural participative et ascendante de l’Union européenne – est le seul programme européen dédié à l’accompagnement des projets de développement rural. La démarche LEADER s’appuie sur le développement local mené par les acteurs locaux, et est fondée sur l’expérimentation, la coopération, la capitalisation, la diffusion des bonnes pratiques et la mise en commun des ressources et des réseaux.

Ce rapport d’évaluation s’appuie sur une approche d’évaluation mixte qui intègre des mesures quantitatives et techniques qualitatives avec des analyses menées à trois niveaux territoriaux : sur les Programmes de Développement Nationaux et Régions (PDR) de l’ensemble des Etats Membres ; sur une sélection de PDR relativement avancés dans la mise en œuvre de LEADER et sur des études de cas Groupes d’Action Locale identifiés à partir des PDR sélectionnés.

« Notre fédération européenne a contribué à cette évaluation et nous nous réjouissons de ce nouveau rapport de la DG AGRI suite au rapport de la Cour de l’an dernier. Le dernier rapport de la Cour des comptes européenne soulignait qu’en raison de son approche participative, LEADER entraîne des coûts administratifs et de fonctionnement élevés par rapport aux autres programmes. Nous avions regretté à l’époque le choix de réduire ce programme participatif, qui est développé dans plus de 2800 territoires en Europe, à une approche « bénéfices-risques ». Le choix des évaluateurs d’avoir une évaluation à trois niveaux territoriaux en s’appuyant sur des données quantitatives et qualitatives est un signal positif envoyé aux territoires ruraux sur la compréhension du programme. » commente Thibaut Guignard, président d’ELARD.

Le rapport souligne que LEADER n’est pas la mesure la plus coûteuse du FEADER.  Le coût administratif moyen de la mesure LEADER est estimé à 5,5 centimes pour 1 € engagé, ce qui est bien inférieur au même coût de la mesure 6, qui vise à soutenir le développement économique et à favoriser la création d’emploi dans les zones rurales (12 centimes), ou de celui de la mesure 16, qui vise à différentes formes de coopération, associant au moins deux entités parmi les acteurs des zones rurales (13,4 centimes), mais étant toutefois à peine supérieur à celui de la mesure 7 qui vise à soutenir le développement de l’économie  rurale, des infrastructures locales et des services de bas (4,9 centimes).

« Le financement alloué au fonctionnement des groupes d’action locale va bien au-delà de « dépenses administratives », puisqu’il permet également de réaliser un investissement inestimable dans l’humain, l’animation et un précieux travail de mise en réseau. C’est d’ailleurs l’un des facteurs de succès que LEADER offre : gestion régionale qui soutient l’engagement et la créativité des acteurs locaux dans la mise en œuvre de leurs idées au bénéfice de leur territoire. A ELARD, nous pensons que plus qu’un simple outil de financement, LEADER est un programme de développement rural. Pour les territoires, l’importance de ce programme va bien au-delà de son impact financier direct » poursuit Thibaut Guignard.

LEADER : Plus qu’un simple outil de financement, un programme européen de développement rural à valoriser.

Dans ce rapport, les évaluateurs reconnaissent que la mise en œuvre de LEADER a conduit à la mise en place d’un système de gouvernance efficace à plusieurs niveaux, permettant à la fois de réduire le temps que les bénéficiaires consacrent aux tâches administratives, grâce au soutien fourni par les GAL, et d’accroître la participation des bénéficiaires potentiels qui, autrement, ne demanderaient pas de financement LEADER.

« Les programmes LEADER ont permis de développer les zones rurales en Europe et d’impulser des dynamiques territoriales. Ils sont parfaitement adaptés pour accompagner les nouvelles initiatives locales de nos territoires car il est nécessaire d’innover, d’expérimenter, de mettre en œuvre des partenariats entre le secteur public et les acteurs privés. Plus qu’un outil de financement, LEADER est un programme de développement rural avec des fondamentaux qui lui sont propres : mise en réseau des acteurs locaux, démarche ascendante, capitalisation et diffusion des bonnes pratiques, coopération. Par rapport à un financement classique, les effets territoriaux des projets financés par LEADER sont renforcés, en particulier parce que les GAL sont efficaces pour promouvoir la mise en réseau des acteurs locaux et créer une synergie autour d’une stratégie territoriale. » signale Thibaut Guignard.

ELARD partage les recommandations de la DG AGRI, à savoir : de réduire davantage la charge administrative pour les GAL et porteurs de projets LEADER, de définir de nouveaux indicateurs et « des données factuelles » pour évaluer de manière pertinente et concrète la plus-value du programme LEADER et de reconnaître les Groupes d’Action Locale. Dans cette perspective, LEADER France et les réseaux européens de LEADER appellent la Commission, mais aussi les autorités de gestion de chaque Etat Membre, à initier clairement un travail en commun pour répondre aux recommandations de ce rapport.

 « LEADER et plus généralement le développement local mené par les acteurs locaux apparaissent plus que jamais comme une des réponses pour une Europe plus proche des citoyens et faire face à la pression exercée sur la démocratie en permettant une plus grande appropriation des politiques européennes. Ce rapport est une bonne réponse à la Cours des comptes européennes et il est nécessaire que la Commission européenne et les Etats Membres agissent pour donner encore plus de visibilité au programme LEADER pour la programmation 2023-2027. », conclue Thibaut Guignard.

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Vous en avez peut-être entendu parler cette année. Ce mouvement, qui voit ses origines dans la dépopulation massive des ruralités, principalement actif en Espagne et en Allemagne, vise à porter l’attention sur les régions laissées pour compte dans les politiques de développement nationales et européennes, et notamment sur le lien direct avec des tendances électorales eurosceptiques.

Le 12 juin 2023, la DG REGI a publié une étude sur le sujet, basée sur l’analyse des élections législatives nationales de mai 2018 à octobre 2022, et qui examine les résultats du vote eurosceptique en ce qui concerne le « piège du développement régional » (concept qui lui-même sort d’une étude de la DG REGIO de 2018).

L’étude conclut que plus une région est prise dans un piège de développement régional, plus le soutien aux partis eurosceptiques est important.  Le document suggère également que plus la période de stagnation est longue, plus le soutien aux partis qui s’opposent à l’intégration européenne est fort.

L’étude suggère plusieurs pistes à suivre pour sortir du piège du développement et mettre fin à la géographie du mécontentement:

1. Besoin de mieux comprendre les causes des pièges du développement régional et la manière dont ils peuvent être surmontés : l’amélioration de la qualité de l’administration, l’accroissement de l’innovation et la stimulation de l’éducation et de la formation sont tous susceptibles d’aider une région à échapper au piège du développement, mais la bonne combinaison de politiques et d’investissements dépendra du contexte régional. La meilleure réponse politique est susceptible de différer entre les régions plus et les régions moins développées, entre les villes et les zones rurales, et entre les endroits plus accessibles et plus éloignés.
2. S’engager davantage avec les résidents des petites villes et des zones rurales peut permettre de comprendre pourquoi ces résidents estiment que l’endroit où ils vivent n’a pas d’importance. Veiller à ce que les résidents locaux aient leur mot à dire dans les programmes de la politique de cohésion grâce à une forte implication locale, telle que promue par le principe de partenariat, peut réduire le sentiment des résidents que leur voix ne compte pas. La gouvernance à plusieurs niveaux peut également garantir que les priorités locales sont entendues dans les stratégies de développement régional.
3. La fermeture des services publics et privés locaux peut également générer des sentiments de mécontentement et d’abandon pour compte. Des recherches supplémentaires sont nécessaires pour identifier (i) où l’accès aux services se détériore, (ii) quels groupes sont les plus touchés et (iii) comment les politiques peuvent assurer un accès suffisant aux services essentiels.

Lire l'article de María-José Murciano, Présidente du Réseau Espagnol de Développement Rural à ce sujet

Les élections au Parlement européen de 2019 ont connu la plus forte participation électorale des 25 dernières années, avec plus de la moitié de la population de l’UE ayant voté. Cette poussée des votes a principalement renforcé les partis pro-européens. Parallèlement, une régression inquiétante des valeurs démocratiques marquée par des tendances autocratiques croissantes et une montée notable du populisme, ont pu être notées, en plein cœur de l’UE. L’Union européenne est malheureusement de plus en plus confrontée à la montée du populisme, du nationalisme, de l’euroscepticisme, et ce, particulièrement dans les zones rurales. L’accumulation des crises des dernières années, notamment la pandémie de la COVID-19, a intensifié les divisions au sein des sociétés européennes. La guerre en Ukraine, associée à la flambée de l’inflation et à l’escalade du coût de la vie, a alimenté davantage les débats litigieux.

Pour les zones rurales, ces votes sont dus à une sensation d’éloignement des politiques européennes, et à une non visibilité de ce que l’Union leur apporte. Ce mouvement porte le nom de « Géographie du Mécontentement » (lire notre article à ce sujet).

Le Conseil de l’Europe a confirmé que les élections européennes auront lieu du 6 au 9 juin 2024 (communiqués de presse, 2023). Afin de maintenir la trajectoire positive observée lors des élections au Parlement européen lors des élections précédentes et d’étendre son influence aux cadres démocratiques nationaux, il est impératif de s’attaquer à la question de la non-participation des électeurs, en mettant particulièrement l’accent sur la participation des groupes marginalisés et difficiles à atteindre et des jeunes de l’Union européenne. Pour nous, il s’agit des habitants de zones rurales. Ainsi, 2023 est un moment critique pour combler les disparités de participation électorales entre les États membres de l’UE, pour s’efforcer d’accroître l’engagement des électeurs, et pour obtenir un impact positif sur les processus démocratiques aux niveaux national et européen.

Pour en savoir plus, nous vous invitons à consulter les ressources suivantes:

• Council confirms 6 to 9 June 2024 as dates for next European Parliament elections, Conseil de l’Union Européenne. Disponible ici.
• Philip, A. B. How democratic is the European Union ? The Conversation., Disponible ici.
• Turnout | Résultats des Elections Européennes de 2019 | Parlement Européen. (2019, 4 juillet). Disponible ici.

La Commission européenne expose une vision à long terme pour les zones rurales de l’UE jusqu’en 2040, qui cerne différents domaines d’action en vue de rendre les zones et communautés rurales plus fortes, connectées, résilientes et prospères.

L’invitation a été lancée en décembre 2021 par la vice-présidente Šuica (Démocratie et Démographie), le commissaire Wojciechowski (Commission pour l’Agriculture) et la commissaire Ferreira (Cohésion et Réformes) à participer à la communauté du pacte rural. Ils ont encouragé toutes les autorités et organisations intéressées à exprimer leur soutien aux dix objectifs communs de la vision et à participer activement au développement du pacte. La proposition de pacte a été approuvée lors de la conférence sur le pacte rural, qui s’est tenue le 16 juin 2022.

Le pacte rural c’est 10 objectifs communs:

1. Des espaces attractifs, développés dans un développement territorial harmonieux, libérant leur potentiel spécifique, en faisant des lieux d’opportunités et offrant des solutions locales pour aider à faire face aux effets locaux des défis mondiaux
2. Engagé dans une gouvernance à plusieurs niveaux et basée sur le lieu, en élaborant des stratégies intégrées utilisant des approches collaboratives et participatives, en bénéficiant de combinaisons de politiques sur mesure et d’interdépendances entre les zones urbaines et rurales
3. Les fournisseurs de sécurité alimentaire, d’opportunités économiques, de biens et de services pour la société au sens large, tels que les matériaux et l’énergie biosourcés, mais aussi les produits locaux de haute qualité basés sur la communauté, les énergies renouvelables, en conservant une juste part de la valeur générée.
4. Des communautés dynamiques axées sur le bien-être, y compris les moyens de subsistance, l’équité, la prospérité et la qualité de vie, où toutes les personnes vivent et travaillent bien ensemble, avec une capacité adéquate de soutien mutuel.
5. Des communautés inclusives de solidarité intergénérationnelle, d’équité et de renouveau, ouvertes aux nouveaux arrivants et favorisant l’égalité des chances pour tous.
6. Des sources florissantes de nature, renforcées par les objectifs du pacte vert et contribuant à leur réalisation, y compris la neutralité climatique, ainsi que la gestion durable des ressources naturelles.
7. Tirer pleinement parti de l’innovation numérique avec un accès égal aux technologies émergentes, une culture numérique généralisée et des possibilités d’acquérir des compétences plus avancées.
8. Des personnes entrepreneuriales, innovantes et qualifiées, co-créatrices de progrès technologique, écologique et social.
9. Des lieux animés dotés de services publics et privés efficaces, accessibles et abordables, y compris des services transfrontaliers, offrant des solutions sur mesure (tels que les transports, l’éducation, la formation, la santé et les soins, y compris les soins de longue durée, la vie sociale et le commerce de détail).
10. Des lieux de diversité, tirant le meilleur parti de leurs atouts, talents et potentiels uniques.

Le pacte rural quant à lui, c’est un cadre de coopération entre les gouvernements nationaux, régionaux et locaux, les organisations de la société civile, les entreprises, les universitaires et les citoyens pour agir vers les objectifs communs de la vision rurale. Ses objectifs sont les suivants:

• Amplifier la voix des zones rurales
• Mise en réseau et apprentissage commun
• Encourager et répertorier les actions

LEADER (Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale) est un programme européen de développement rural.  Créé en 1991 en complémentarité du premier pilier de la PAC en vue d’accompagner la transformation et la diversification des zones rurales, Il constitue un axe transversal au second pilier. Le programme LEADER, doté d’une enveloppe minimum de 5 % du FEADER, est le seul programme européen dédié à l’accompagnement des projets de développement rural. Il soutient des projets qui s’inscrivent dans une stratégie locale de développement des zones rurales, élaborée et portée par un groupe d’action locale (GAL). Ces groupes peuvent rassembler des acteurs publics (par exemple des élus des collectivités locales) et privés (comme des entreprises, coopératives, ou des associations). Il encourage les acteurs locaux à définir des actions à leur niveau (bottom-up), plutôt qu’en imposant des mesures toutes faites.

Les GAL sont constitués de représentants de la société civile, d’entreprises locales, d’élus locaux, d’experts locaux. Il s’agit donc d’une démarche fondamentalement ascendante qui favorise la participation active des citoyens et renforce leur capacité à façonner l’avenir de leurs régions, tout en promouvant la durabilité, l’innovation et la cohésion sociale au niveau local. Les membres du GAL décident ensemble, et à l’aide d’une analyse de territoire, les sujets sur lesquels ils souhaitent travailler sur une période donnée, et les thématiques de développement local sur lesquelles leur territoire doit se concentrer. Ils choisissent ensuite par vote, quels projets, portés par des entreprises ou communautés locales doivent être financés, ou non. Ils peuvent aussi contribuer à la création du projet lui même, en proposant une expertise et une mise en réseau, en se basant sur ce qui est disponible au sein du GAL.

De manière concrète, l’Europe confie aux acteurs locaux regroupés dans un GAL une enveloppe de FEADER (Fond Européen pour l’Agriculture et le développement rural), pour cofinancer des projets publics ou privés qui favorisent le développement des zones rurales dans le respect de leur stratégie locale de développement et des règles européennes et nationales.

Pour en savoir plus, regardez la vidéo suivante!

Qu’est-ce qui doit changer ?

Les zones rurales rencontrent un certain nombre de difficultés qui ont été mises de côté pendant longtemps, telles que : la disparition des services publics, un retard en termes de développement économique, ou encore un accès moindre à la culture, pour n’en nommer que quelques-unes.

En 2022, la Commission a présenté la vision à long terme pour les zones rurales et, dans le cadre de celle-ci, le pacte rural. C’est un réel espoir pour commencer à changer les choses.

Le programme LEADER est vecteur de succès dans les zones rural. Il est synonyme de zones rurales modernes, dynamiques, organisées et ouvertes sur l’UE. LEADER, à travers les Groupes d’Action Locale, contribue à répondre à tous les types de problèmes sociétaux. Un tel succès n’est pas seulement promu par ELARD, mais aussi par le Parlement européen, le Comité européen des régions et la Commission européenne.

LEADER est une méthode, un outil, dans lequel les parties prenantes déjà établies sont expérimentées. Il ne s’agit pas d’un fonds européen, mais d’un programme européen de développement rural doté d’une méthode et de fondamentaux : expérimentation, innovation, mise en réseau, coopération, capitalisation et diffusion des bonnes pratiques.

LEADER rend visibles les bénéfices du projet européen dans les territoires. Elle apporte l’Europe à chaque ville, à chaque village et, lorsqu’elle est appliquée sans heurts, contribue à réduire les tendances eurosceptiques. LEADER est un outil direct qui va à l’encontre de la géographie du mécontentement, telle que définie dans la publication de la DG REGIO du 12 juin 2023.

Dans le cadre de la PAC, LEADER est l’outil qui contribue le plus à la LTVRA. Pourtant, on demande de plus en plus aux parties prenantes de faire plus avec moins.

La vision et l’approche d’ELARD c’est plus de LEADER, plus de DLAL. Il est déjà en place et les parties prenantes sur le terrain sont expérimentées pour les utiliser. Cependant, il y a un grave manque de financement pour le développement rural. Cette approche et ces outils ont besoin de plus de financement.

En outre, la gestion de LEADER/DLALet le recours au multifinancement sont devenus de  plus en plus complexes d’une période de programmation à l’autre – le retrait du FEADER des règlements portant dispositions communes a encore mis en évidence la question. Pour ne citer que quelques pays, la Suède, le Portugal ou plusieurs régions françaises ont décidé de ne pas prolonger l’utilisation du DLAL multifonds lors de la prochaine période de programmation.

Nous demandons un cadre simplifié et de meilleures conditions de travail.

N’oublions pas que lorsque nous parlons de développement rural, nous ne parlons pas d’institutions, d’entreprises ou d’exploitations agricoles. Nous parlons de personnes : des acteurs locaux, des citoyens ruraux d’Europe, à qui nous devrions pouvoir offrir une vie meilleure.

Est-il raisonnable de supposer que nous pouvons développer l’emploi, relancer les services publics, renforcer la cohésion sociale, mettre en place de nouveaux modes de transport, fixer les jeunes sur leur territoire, donner de meilleures conditions de vie aux habitants des territoires ruraux avec seulement 5% du budget de la politique agricole commune ?

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Les recommandations politiques pratiques d’ELARD pour l’avenir

ELARD demande une ressource financière indépendante, raisonnable et fiable pour un développement rural par les acteurs locaux avec une approche multisectorielle sous des règles européennes simplifiées et unanimes.

En ce qui concerne les ressources financières, ELARD a évoqué plusieurs possibilités. Ce ne sont là que des suggestions qui méritent d’être explorées main dans la main avec les différents cas intéressés de la Commission européenne.

• Si l’approche choisie doit être de renforcer  le multifonds, elle doit être simplifiée et rendue obligatoire pour tous les États membres.
• Si l’approche choisie doit être un programme géré directement, elle devra assurer le rapprochement des niveaux européen et local, l’autonomie des groupes d’action locale et le principe de l’approche ascendante.
• Si l’approche choisie doit être un nouveau fonds dédié au développement rural local, il devra être financé de manière adéquate.

Retrouvez ci-dessous le discours de notre président à l’occation de la Conférence du Pacte Rural en Septembre 2023!

Notre fédération se développe depuis une vingtaine d’années et est aujourd’hui reconnue tant au niveau français qu’européen comme un interlocuteur privilégié sur LEADER et plus généralement sur les fonds européens pour les territoires ruraux. La présidence d’ELARD suit le cours naturel des actions que nous avons menées tout au long de la présidence française du Conseil de l’Union européenne (Congrès européen des GAL à Ploeuc-L’Hermitage, mobilisation des réseaux européens sur le 8e rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale pour alimenter le rapport de la Cour des comptes européenne). Par ailleurs, 2023-2024 est un moment clé pour LEADER et les territoires ruraux. Avec le début de la nouvelle programmation européenne et les élections européennes de 2024, de nombreuses questions importantes se posent et nous voulions être un acteur actif dans cette période stratégique..

Quels sont vos projets pour ELARD ?

La candidature que nous avons proposée en 2022 reposait sur une réelle ambition pour ELARD. Nous ne voulions pas présider pour le plaisir de présider : nous voulons qu’ELARD devienne actif dans l’élaboration des politiques et développe de nouveaux projets. Notre ambition ne se limite cependant pas à cela : nous voulons construire un véritable réseau de groupes d’action locale en Europe. C’est pourquoi nous mettons tout en œuvre pour organiser un congrès européen LEADER à Bruxelles fin 2023, en partenariat avec le Comité européen des régions. Un événement européen consacré uniquement au programme Leader et au développement local mené par les acteurs locaux au cours duquel des groupes d’action locale de toute l’Union européenne ont pu se rencontrer, échanger et coopérer. Nous voulons un réseau qui « parle » aux GAL et qui apporte une réelle valeur ajoutée, notamment en termes de visibilité.

Quels moyens seront consacrés à la présidence d’ELARD ?

Pour présider et avoir les moyens de nos ambitions, nous avons sollicité le soutien financier des ministères français. Nous rechercherons également des sources de financement officielles et récurrentes. Parallèlement, la bonne gestion financière de LEADER France depuis plusieurs années nous permettra de nous autofinancer si nécessaire.

Nous voulons appliquer à ELARD la même recette que pour Leader France et travailler à développer de nouveaux projets qui nous permettront d’avoir des recettes complémentaires. L’arrivée de Marie Permingeat, qui coordonnera ELARD, au sein de notre équipe, devrait nous permettre de renforcer ELARD et de poursuivre en parallèle nos actions en tant que fédération nationale.